國務院辦公廳關于印發“無廢城市”建設

試點工作方案的通知

國辦發〔2018〕128號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

        《“無廢城市”建設試點工作方案》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院辦公廳 

2018年12月29日

（此件公開發布）

“無廢城市”建設試點工作方案

“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。“無廢城市”并不是沒有固體廢物產生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是一種先進的城市管理理念，旨在最終實現整個城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標，需要長期探索與實踐。現階段，要通過“無廢城市”建設試點，統籌經濟社會發展中的固體廢物管理，大力推進源頭減量、資源化利用和無害化處置，堅決遏制非法轉移傾倒，探索建立量化指標體系，系統總結試點經驗，形成可復制、可推廣的建設模式。為指導地方開展“無廢城市”建設試點工作，制定本方案。

一、總體要求

（一）重大意義。黨的十八大以來，黨中央、國務院深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，把禁止洋垃圾入境作為生態文明建設標志性舉措，持續推進固體廢物進口管理制度改革，加快垃圾處理設施建設，實施生活垃圾分類制度，固體廢物管理工作邁出堅實步伐。同時，我國固體廢物產生強度高、利用不充分，非法轉移傾倒事件仍呈高發頻發態勢，既污染環境，又浪費資源，與人民日益增長的優美生態環境需要還有較大差距。開展“無廢城市”建設試點是深入落實黨中央、國務院決策部署的具體行動，是從城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革和推動“無廢社會”建設的有力抓手，是提升生態文明、建設美麗中國的重要舉措。

（二）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，深入貫徹習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持綠色低碳循環發展，以大宗工業固體廢物、主要農業廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物為重點，實現源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置，選擇典型城市先行先試，穩步推進“無廢城市”建設，為全面加強生態環境保護、建設美麗中國作出貢獻。

（三）基本原則。

堅持問題導向，注重創新驅動。著力解決當前固體廢物產生量大、利用不暢、非法轉移傾倒、處置設施選址難等突出問題，統籌解決本地實際問題與共性難題，加快制度、機制和模式創新，推動實現重點突破與整體創新，促進形成“無廢城市”建設長效機制。

堅持因地制宜，注重分類施策。試點城市根據區域產業結構、發展階段，重點識別主要固體廢物在產生、收集、轉移、利用、處置等過程中的薄弱點和關鍵環節，緊密結合本地實際，明確目標，細化任務，完善措施，精準發力，持續提升城市固體廢物減量化、資源化、無害化水平。

堅持系統集成，注重協同聯動。圍繞“無廢城市”建設目標，系統集成固體廢物領域相關試點示范經驗做法。堅持政府引導和市場主導相結合，提升固體廢物綜合管理水平與推進供給側結構性改革相銜接，推動實現生產、流通、消費各環節綠色化、循環化。

堅持理念先行，倡導全民參與。全面增強生態文明意識，將綠色低碳循環發展作為“無廢城市”建設重要理念，推動形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式。強化企業自我約束，杜絕資源浪費，提高資源利用效率。充分發揮社會組織和公眾監督作用，形成全社會共同參與的良好氛圍。

（四）試點目標。到2020年，系統構建“無廢城市”建設指標體系，探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系，試點城市在固體廢物重點領域和關鍵環節取得明顯進展，大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長、主要農業廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險廢物全面安全管控，非法轉移傾倒固體廢物事件零發生，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業。通過在試點城市深化固體廢物綜合管理改革，總結試點經驗做法，形成一批可復制、可推廣的“無廢城市”建設示范模式，為推動建設“無廢社會”奠定良好基礎。

（五）試點范圍。在全國范圍內選擇10個左右有條件、有基礎、規模適當的城市，在全市域范圍內開展“無廢城市”建設試點。綜合考慮不同地域、不同發展水平及產業特點、地方政府積極性等因素，優先選取國家生態文明試驗區省份具備條件的城市、循環經濟示范城市、工業資源綜合利用示范基地、已開展或正在開展各類固體廢物回收利用無害化處置試點并取得積極成效的城市。

二、主要任務

（一）強化頂層設計引領，發揮政府宏觀指導作用。建立“無廢城市”建設指標體系，發揮導向引領作用。2019年6月底前，研究建立以固體廢物減量化和循環利用率為核心指標的“無廢城市”建設指標體系，并與綠色發展指標體系、生態文明建設考核目標體系銜接融合。健全固體廢物統計制度，統一工業固體廢物數據統計范圍、口徑和方法，完善農業廢棄物、建筑垃圾統計方法。（生態環境部牽頭，國家發展改革委、工業和信息化部、住房城鄉建設部、農業農村部、國家統計局參與）

優化固體廢物管理體制機制，強化部門分工協作。根據城市經濟社會發展實際，以深化地方機構改革為契機，建立部門責任清單，進一步明確各類固體廢物產生、收集、轉移、利用、處置等環節的部門職責邊界，提升監管能力，形成分工明確、權責明晰、協同增效的綜合管理體制機制。（生態環境部指導，試點城市政府負責落實。以下均需試點城市政府落實，不再列出）

加強制度政策集成創新，增強試點方案系統性。落實《生態文明體制改革總體方案》相關改革舉措，圍繞“無廢城市”建設目標，集成目前已開展的有關循環經濟、清潔生產、資源化利用、鄉村振興等方面改革和試點示范政策、制度與措施。在繼承與創新基礎上，試點城市制定“無廢城市”建設試點實施方案，和城市建設與管理有機融合，明確改革試點的任務措施，增強相關領域改革系統性、協同性和配套性。（生態環境部、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、自然資源部、住房城鄉建設部、農業農村部、商務部、國家衛生健康委、國家統計局指導）

統籌城市發展與固體廢物管理，優化產業結構布局。組織開展區域內固體廢物利用處置能力調查評估，嚴格控制新建、擴建固體廢物產生量大、區域難以實現有效綜合利用和無害化處置的項目。構建工業、農業、生活等領域間資源和能源梯級利用、循環利用體系。以物質流分析為基礎，推動構建產業園區企業內、企業間和區域內的循環經濟產業鏈運行機制。明確規劃期內城市基礎設施保障能力需求，將生活垃圾、城鎮污水污泥、建筑垃圾、廢舊輪胎、危險廢物、農業廢棄物、報廢汽車等固體廢物分類收集及無害化處置設施納入城市基礎設施和公共設施范圍，保障設施用地。（國家發展改革委、工業和信息化部、自然資源部、生態環境部、住房城鄉建設部、農業農村部、商務部指導）

（二）實施工業綠色生產，推動大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長。全面實施綠色開采，減少礦業固體廢物產生和貯存處置量。以煤炭、有色金屬、黃金、冶金、化工、非金屬礦等行業為重點，按照綠色礦山建設要求，因礦制宜采用充填采礦技術，推動利用礦業固體廢物生產建筑材料或治理采空區和塌陷區等。到2020年，試點城市的大中型礦山達到綠色礦山建設要求和標準，其中煤矸石、煤泥等固體廢物實現全部利用。（自然資源部、工業和信息化部指導）

開展綠色設計和綠色供應鏈建設，促進固體廢物減量和循環利用。大力推行綠色設計，提高產品可拆解性、可回收性，減少有毒有害原輔料使用，培育一批綠色設計示范企業；大力推行綠色供應鏈管理，發揮大企業及大型零售商帶動作用，培育一批固體廢物產生量小、循環利用率高的示范企業。（工業和信息化部、商務部、生態環境部指導）以鉛酸蓄電池、動力電池、電器電子產品、汽車為重點，落實生產者責任延伸制，到2020年，基本建成廢棄產品逆向回收體系。（國家發展改革委、工業和信息化部、生態環境部、商務部、市場監管總局指導）

健全標準體系，推動大宗工業固體廢物資源化利用。以尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉渣、工業副產石膏等大宗工業固體廢物為重點，完善綜合利用標準體系，分類別制定工業副產品、資源綜合利用產品等產品技術標準。（市場監管總局、工業和信息化部負責）推廣一批先進適用技術裝備，推動大宗工業固體廢物綜合利用產業規模化、高值化、集約化發展。（工業和信息化部指導）

嚴格控制增量，逐步解決工業固體廢物歷史遺留問題。以磷石膏等為重點，探索實施“以用定產”政策，實現固體廢物產消平衡。全面摸底調查和整治工業固體廢物堆存場所，逐步減少歷史遺留固體廢物貯存處置總量。（生態環境部、工業和信息化部指導）

（三）推行農業綠色生產，促進主要農業廢棄物全量利用。以規模養殖場為重點，以建立種養循環發展機制為核心，逐步實現畜禽糞污就近就地綜合利用。在肉牛、羊和家禽等養殖場鼓勵采用固體糞便堆肥或建立集中處置中心生產有機肥，在生豬和奶牛等養殖場推廣快速低排放的固體糞便堆肥技術、糞便墊料回用和水肥一體化施用技術，加強二次污染管控。推廣“果沼畜”、“菜沼畜”、“茶沼畜”等畜禽糞污綜合利用、種養循環的多種生態農業技術模式。到2020年，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到95%以上，畜禽糞污綜合利用率達到75%以上。（農業農村部指導）

以收集、利用等環節為重點，堅持因地制宜、農用優先、就地就近原則，推動區域農作物秸稈全量利用。以秸稈就地還田，生產秸稈有機肥、優質粗飼料產品、固化成型燃料、沼氣或生物天然氣、食用菌基料和育秧、育苗基料，生產秸稈板材和墻體材料為主要技術路線，建立肥料化、飼料化、燃料化、基料化、原料化等多途徑利用模式。到2020年，秸稈綜合利用率達到85%以上。（國家發展改革委、農業農村部指導）

以回收、處理等環節為重點，提升廢舊農膜及農藥包裝廢棄物再利用水平。建立政府引導、企業主體、農戶參與的回收利用體系。推廣一膜多用、行間覆蓋等技術，減少地膜使用。推廣應用標準地膜，禁止生產和使用厚度低于0.01毫米的地膜。有條件的城市，將地膜回收作為生產全程機械化的必要環節，全面推進機械化回收。到2020年，重點用膜區當季地膜回收率達到80%以上。（農業農村部、市場監管總局指導）按照“誰購買誰交回、誰銷售誰收集”原則，探索建立農藥包裝廢棄物回收獎勵或使用者押金返還等制度，對農藥包裝廢棄物實施無害化處理。（生態環境部、農業農村部、財政部指導）

（四）踐行綠色生活方式，推動生活垃圾源頭減量和資源化利用。以綠色生活方式為引領，促進生活垃圾減量。通過發布綠色生活方式指南等，引導公眾在衣食住行等方面踐行簡約適度、綠色低碳的生活方式。（生態環境部、住房城鄉建設部指導）支持發展共享經濟，減少資源浪費。限制生產、銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，擴大可降解塑料產品應用范圍。加快推進快遞業綠色包裝應用，到2020年，基本實現同城快遞環境友好型包裝材料全面應用。（國家發展改革委、商務部、國家郵政局、市場監管總局指導）推動公共機構無紙化辦公。在賓館、餐飲等服務性行業，推廣使用可循環利用物品，限制使用一次性用品。創建綠色商場，培育一批應用節能技術、銷售綠色產品、提供綠色服務的綠色流通主體。（商務部、文化和旅游部、國管局指導）

多措并舉，加強生活垃圾資源化利用。全面落實生活垃圾收費制度，推行垃圾計量收費。建設資源循環利用基地，加強生活垃圾分類，推廣可回收物利用、焚燒發電、生物處理等資源化利用方式。（國家發展改革委、住房城鄉建設部指導）垃圾焚燒發電企業實施“裝、樹、聯”（垃圾焚燒企業依法依規安裝污染物排放自動監測設備、在廠區門口樹立電子顯示屏實時公布污染物排放和焚燒爐運行數據、自動監測設備與生態環境部門聯網），強化信息公開，提升運營水平，確保達標排放。（生態環境部指導）以餐飲企業、酒店、機關事業單位和學校食堂等為重點，創建綠色餐廳、綠色餐飲企業，倡導“光盤行動”。促進餐廚垃圾資源化利用，拓寬產品出路。（國家發展改革委、商務部、國管局指導）

開展建筑垃圾治理，提高源頭減量及資源化利用水平。摸清建筑垃圾產生現狀和發展趨勢，加強建筑垃圾全過程管理。強化規劃引導，合理布局建筑垃圾轉運調配、消納處置和資源化利用設施。加快設施建設，形成與城市發展需求相匹配的建筑垃圾處理體系。開展存量治理，對堆放量比較大、比較集中的堆放點，經評估達到安全穩定要求后，開展生態修復。在有條件的地區，推進資源化利用，提高建筑垃圾資源化再生產品質量。（住房城鄉建設部、國家發展改革委、工業和信息化部指導）

（五）提升風險防控能力，強化危險廢物全面安全管控。筑牢危險廢物源頭防線。新建涉危險廢物建設項目，嚴格落實建設項目危險廢物環境影響評價指南等管理要求，明確管理對象和源頭，預防二次污染，防控環境風險。以有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍等行業為重點，實施強制性清潔生產審核。（生態環境部指導）

夯實危險廢物過程嚴控基礎。開展排污許可“一證式”管理，探索將固體廢物納入排污許可證管理范圍，掌握危險廢物產生、利用、轉移、貯存、處置情況。嚴格落實危險廢物規范化管理考核要求，強化事中事后監管。（生態環境部指導）全面實施危險廢物電子轉移聯單制度，依法加強道路運輸安全管理，及時掌握流向，大幅提升危險廢物風險防控水平。（生態環境部、交通運輸部指導）開展廢鉛酸蓄電池等危險廢物收集經營許可證制度試點。（生態環境部指導）落實《醫療廢物管理條例》，強化地方政府醫療廢物集中處置設施建設責任，推動醫療廢物集中處置體系覆蓋各級各類醫療機構。加強醫療廢物分類管理，做好源頭分類，促進規范處置。（生態環境部、國家衛生健康委指導）

完善危險廢物相關標準規范。以全過程環境風險防控為基本原則，明確危險廢物處置過程二次污染控制要求及資源化利用過程環境保護要求，規定資源化利用產品中有毒有害物質含量限值，促進危險廢物安全利用。（生態環境部、市場監管總局指導）建立多部門聯合監管執法機制，將危險廢物檢查納入環境執法“雙隨機”監管，嚴厲打擊非法轉移、非法利用、非法處置危險廢物。（生態環境部指導）

（六）激發市場主體活力，培育產業發展新模式。提高政策有效性。將固體廢物產生、利用處置企業納入企業環境信用評價范圍，根據評價結果實施跨部門聯合懲戒。（生態環境部、國家發展改革委、人民銀行、銀保監會指導）落實好現有資源綜合利用增值稅等稅收優惠政策，促進固體廢物綜合利用。（財政部、稅務總局指導）構建工業固體廢物資源綜合利用評價機制，制定國家工業固體廢物資源綜合利用產品目錄，對依法綜合利用固體廢物、符合國家和地方環境保護標準的，免征環境保護稅。（工業和信息化部、財政部、稅務總局指導）按照市場化和商業可持續原則，探索開展綠色金融支持畜禽養殖業廢棄物處置和無害化處理試點，支持固體廢物利用處置產業發展。到2020年，在試點城市危險廢物經營單位全面推行環境污染責任保險。（人民銀行、財政部、國家發展改革委、生態環境部、農業農村部、銀保監會指導）在農業支持保護補貼中，加大對畜禽糞污、秸稈綜合利用生產有機肥的補貼力度，同步減少化肥補貼。（農業農村部、財政部指導）增加政府綠色采購中循環利用產品種類，加大采購力度。（財政部、國家發展改革委、生態環境部指導）加快建立有利于促進固體廢物減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機制。在政府投資公共工程中，優先使用以大宗工業固體廢物等為原料的綜合利用產品，推廣新型墻材等綠色建材應用；探索實施建筑垃圾資源化利用產品強制使用制度，明確產品質量要求、使用范圍和比例。(國家發展改革委、工業和信息化部、住房城鄉建設部、市場監管總局、國管局指導)

發展“互聯網+”固體廢物處理產業。推廣回收新技術新模式，鼓勵生產企業與銷售商合作，優化逆向物流體系建設，支持再生資源回收企業建立在線交易平臺，完善線下回收網點，實現線上交廢與線下回收有機結合。（商務部指導，供銷合作總社參與）建立政府固體廢物環境管理平臺與市場化固體廢物公共交易平臺信息交換機制，充分運用物聯網、全球定位系統等信息技術，實現固體廢物收集、轉移、處置環節信息化、可視化，提高監督管理效率和水平。(生態環境部指導)

積極培育第三方市場。鼓勵專業化第三方機構從事固體廢物資源化利用、環境污染治理與咨詢服務，打造一批固體廢物資源化利用骨干企業。（工業和信息化部指導）以政府為責任主體，推動固體廢物收集、利用與處置工程項目和設施建設運行，在不增加地方政府債務前提下，依法合規探索采用第三方治理或政府和社會資本合作（PPP）等模式，實現與社會資本風險共擔、收益共享。（財政部、國家發展改革委、生態環境部指導）

三、實施步驟

（一）確定試點城市。試點城市由省級有關部門推薦，生態環境部會同國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、自然資源部、住房城鄉建設部、農業農村部、商務部、文化和旅游部、國家衛生健康委、國家統計局、國家郵政局等部門篩選確定。

（二）制定實施方案。試點城市負責編制“無廢城市”建設試點實施方案，明確試點目標，確定任務清單和分工，做好年度任務分解，明確每項任務的目標成果、進度安排、保障措施等。實施方案按程序報送生態環境部，經生態環境部會同有關部門組織專家評審通過后實施。2019年上半年，試點城市政府印發實施方案。

（三）組織開展試點。試點城市政府是“無廢城市”建設試點責任主體，要圍繞試點內容，有力有序開展試點，確保實施方案規定任務落地見效。生態環境部會同有關部門對試點工作進行指導和成效評估，發現問題及時調整和改進，適時組織開展“無廢城市”建設試點經驗交流。

（四）開展評估總結。2021年3月底前，試點城市政府對本地區試點總體情況、主要做法和成效、存在的問題及建議等進行評估總結，形成試點工作總結報告報送生態環境部。生態環境部會同有關部門組織開展“無廢城市”建設試點工作成效評估，對成效突出的城市給予通報表揚，把試點城市行之有效的改革創新舉措制度化。

四、保障措施

（一）加強組織領導。生態環境部會同有關部門組建協調小組和專家委員會，建立工作協調機制，共同指導推進“無廢城市”建設試點工作，統籌研究重大問題，協調重大政策，指導各地試點實踐，確保試點工作取得實效。各試點城市政府要高度重視，把試點工作列為政府年度重點工作任務，作為深化城市管理體制改革的重要內容，成立領導小組，健全工作機制，明確部門職責，強化激勵措施。正在開展固體廢物相關領域試點工作的，要做好與“無廢城市”建設試點工作的統籌銜接，加強系統集成，發揮綜合效益。

（二）加大資金支持。鼓勵地方政府統籌運用相關政策，支持建設固體廢物處置等公共設施。試點城市政府要加大各級財政資金統籌整合力度，明確“無廢城市”建設試點資金范圍和規模。加大科技投入，加快固體廢物減量化、高質化利用關鍵技術、工藝和設備研發制造。鼓勵金融機構在風險可控前提下，加大對“無廢城市”建設試點的金融支持力度。

（三）嚴格監管執法。強化對試點城市綠色礦山建設、建筑垃圾處置、固體廢物資源化利用工作的督導檢查。鼓勵試點城市制定相關地方性法規和規章。依法嚴厲打擊各類固體廢物非法轉移、傾倒行為，以及無證從事危險廢物收集、利用與處置經營活動。持續打擊非法收集和拆解廢鉛酸蓄電池、報廢汽車、廢棄電器電子產品行為。加大對生產和銷售超薄塑料購物袋、農膜的查處力度。加強固體廢物集散地綜合整治。對固體廢物監管責任落實不到位、工作任務未完成的，依紀依法嚴肅追究責任。

（四）強化宣傳引導。面向學校、社區、家庭、企業開展生態文明教育，凝聚民心、匯集民智，推動生產生活方式綠色化。加大固體廢物環境管理宣傳教育，有效化解“鄰避效應”，引導形成“鄰利效應”。將綠色生產生活方式等內容納入有關教育培訓體系。依法加強固體廢物產生、利用與處置信息公開，充分發揮社會組織和公眾監督作用。